事前绩效评估属于建立全过程预算绩效管理链条所必需的环节, 它还是绩效管理跟预算管理深度融合的关键环节。《关于全面实施预算绩效管理的意见》表明: 各个部门以及各个单位需要结合预算评审、项目审批等等情况, 针对刚出台的重大政策、项目去开展事前绩效评估, 投资主管部门要强化基建投资绩效评估, 评估结果当作申请预算的必需条件以及预算安排的重要参考依据。
站在各地实践的角度瞅, 削减预算摇身一变成为财政部门着手开展事前绩效评估工作的关键目标, 就好比如在事前绩效评估结果应用方面有着这般规定: 要是事前评估结论呈现为“予以支持”的情形, 那么在进行年度预算安排之际会被予以优先考虑；要是结论属于“调整完善后予以支持”的状况, 那就必须得让部门单位去做调整完善, 等到经由财政部门审核通过之后才能够纳入财政项目库；要是没有经过评估或者评估不够充分, 结论是“不予支持”的, 那就不准许纳入财政项目库, 也不可以进行预算安排。实际上, 上述三种情形是依靠“支持的力度”这个不太精准的变量, 去安排预算的数量, 而预算数量的安排取决于削减预算数量的多少。在项目确定预算数量期间, 这是各个部门协同合作所产生的结果, 然而其中论证、审核以及事前绩效评估存在较多重叠之处。这致使一个项目的绩效遭受影响。
事前绩效评估, 与预算评审紧密关联, 还和项目审批紧密相关。将三者之间的关系妥善处理好, 能够对找准着力点提供助力。于此种情况下, 有事前绩效评估的效力方得以提升。
在项目审批环节, 它是压减项目极其关键的一环, 其作用在于决定该项目是否会被实施, 在进行审批之前, 要经过相关专门的预算部门开展谋划工作, 而谋划所依据的机理是“善弈者谋势, 善谋者致远”, 谋划这项工作针对项目在整个历程来看, 还是引领其建设以及前期具体各项事务的铺垫根基, 虽说在此过程中也牵连到诸如“账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置”之类的一系列施行工作目标, 然而这些相关因素却没办法保障投资预算能够达到科学且合理的状态, 除此之外, 还得依靠事前绩效评估以及预算评审等手段以进一步削减预算或者压减项目, 并且要凭借专业的评估以及周密的评审从而给出“支持”力度怎样的具体数值。
预算评审是财政部门所进行的评审活动, 此活动针对部门预算项目资金需求、支出标准等展开, 其目的是为预算编制、预算绩效管理等给予技术支撑。《预算评审管理暂行办法》把项目的必要性、可行性、完整性、合规性、合理性、经济性以及绩效目标、支出标准等当作重点审核内容, 这和事前绩效评估维度相类似。在此之中, 《暂行办法》还作出明确规定, 要是事前绩效评估已经对项目资金需求给出明确意见, 那就视作已开展预算评审。
按照《暂行办法》, 财政部门理应强化预算评审结果运用, 把评审结果运用到预算安排方面, 用以提升部门预算编报质量, 推动支出标准体系建设, 以及支撑预算绩效标准体系建设。这应当是事前绩效评估促使财政治理体系和治理能力现代化的着力之处, 也是事前绩效评估需要发挥作用的地方。我司给出以下建议以供参考。
一类是, 事前绩效评估指标的设置, 应当抓住关键问题。前期谋划阶段、审批阶段重点考虑的那些指标, 不应该再次进行评估。比如说, 项目评估划分设置了七个一级指标、二十三个二级指标、五十个三级指标（也就是评估要点）, 其中一级指标中增设了环保性指标, 而这在项目审批的环节已经审核过了, 不需要再次评估。我们公司觉得, 事前绩效评估应该着重评估项目的必要性、可行性、效率性, 与此同时兼顾项目的效益性、经济性。比如, 项目必要性主要评估, 项目是否归于财政资金支持范畴；项目可行性主要评估, 项目投入是否具备可行性, 在不同方案里是否存有技术标准经济性的比较；项目效率性主要评估, 项目预期产出是否清晰且明确；是否体现了既定投入水平下的最大产出；产出数量与质量是否和预算申请相契合；产出指标值是否合理、细化、量化、可考核等；项目经济性主要评估, 项目成本测算依据是否充足；成本控制措施是否科学且有效；在既定目标之下投入成本是否达到最小化程度, 是否考量了替代方案成本节约情形等。抓住这几个指标深入分析挖掘下去足也。
其二是使财政部门的组织协调以及管理机制得以完善, 管理机制的建设乃是执行力的有效依据。事前绩效评估的依据主要涉及规划审批体系, 以及多层级有关部门的行业政策、行业标准、专业技术规范、部门工作计划, 还有财政预算管理制度、资金及财务管理办法等；第三方机构开展评估不能仅依赖几个文件和资料, 需要财政部门形成标准化的组织协调机制, 比如明确各预算部门在事前绩效评估工作中的职责, 采取清单制,以指标方式逐项细化工作方向、工作重点及工作机制, 通过流程化管理措施, 也就是清单制不断完善的结果, 逐步健全机制, 其价值在于可直接进入评估状态, 避免项目立项重复审核关、项目重复申报关, 同时清单化管理有助于形成事前绩效评估项目筛选机制, 使有关部门在清单化实施过程中养成绩效意识。
推进支出标准体系建设, 推进支撑预算绩效标准体系建设。标准建设是事前绩效评估可持续的重要内容。治理体系现代化表示的是制度设计能力, 治理能力现代化表示的是执行能力。一方面要基于分析事前绩效评估效果, 将事前绩效评估融入财政预算评审里, 而非在两者关系处周旋。另一方面摸索从行业领域维度着手开展事前绩效评估, 运用链式整体评估方式, 提升行业领域财政资金配置效益。基于上述实践, 构建支出标准体系, 搭建支撑预算绩效标准体系框架, 逐年予以完善, 进而形成支撑本地高质量发展的标准数据库。
四是着重关注政策事前绩效评估, 以此来促成地方财政治理能力的提升。政策属于对社会资源的权威性分配。每一项政策都会关联到一系列的项目支出, 而且对于资金的需求更为庞大。执行政策事前绩效评估, 其难度相对较大, 然而对于财政治理能力的提升, 所产生的影响更为深远。为了防止政策重合以及交叉所引发的财政资金运用效率的损耗, 其一要着重增强政策决策的统筹以及协调, 从而让政策决策变成引领地方公共事务发展的基石。其二要保障政策的落地契合战略部署架构、财政具备可承受能力、具备长期可持续性, 从根源上掌控政策的导向, 避免决策出现随意性。
国家领导人着重指出, 要依照经济社会发展规律行事, 重大政策出台以及调整之时需开展综合影响评估, 切不可搞那种类似于匆忙完成之事、不加区分地一概而论的做法, 还表明对于已然形成举措且已落实到位的, 要及时予以跟踪评估, 依据实际情况进行调整及优化。而事前绩效评估存在诸多问题是值得我们去进行研究以及实践探索的。
