近些年，我国好多地方陆续开始一步步探索接着去实施“无为问责”制度，一些当官的因为“无为”遭到问责，有的被通报，有的被责令去辞职，有的被免职。像这样，才能够营造出“能者上、平者让、庸者下”的良好氛围。 （王季供图）。
党的十八大以来，中国经济态势出现深刻变化，走向稳增长，调结构，抓创新，促开放的新常态。同时，政治态势也有深刻改变，走向反腐败，讲规矩，履责任，重法治的新格局。这为当代中国可持续发展塑造新型动力机制，开创新型活力源，赢得国内民众高度赞誉以及赢得国际社会广泛瞩目。
与此同时，在官场当中，存在以“不贪不占，啥也不干”，像“做一天和尚撞一天钟，只要不出事就行”，还有“占着位置不干事，拿着工资不出力”等呈现出的、属于“懒政”“庸政”“怠政”这类别样的“官员不作为”现象，时常出现。一些媒体在报道这类现象的时候，把反腐败跟“官员不作为”现象简单地联系起来，甚至在没有清晰分辨是非对错的情况下，把经济发展迟滞的责任归咎到整体官员队伍之上，是这样的情况。故而，要分层别类地去认清“官员不作为”这种现象的实际本质，将造成认识混乱以及“药方”胡乱开这种现象的根源梳理清楚，针对这些情况开出合适的解决办法，这才是去寻求能够从根本上解决问题之策略的有效途径。
认清“官员不作为”的成因及表现
自改革开放之后，伴随经济以高速态势发展，社会主义市场经济体制一步步趋向完善，服务型政府理念渐渐确实切实实地得以落实。但是，长期以来，因为对公共权力欠缺有效的制约，对公务员基本角色以及责任缺少有效的定位，对政府与市场边界缺乏有效的划分，对高度集中统一的权力体制缺乏有效的分权跟监督，对官员政绩考核缺乏科学的激励机制，所以导致政府主导型经济发展模式既造就了中国经济发展的奇迹，又引发了一些不规范的权力运作现象，还引发了畸形的政商关系以及“人心不足”的官场心态等现象。
因官员不作为的成因以及表现呈现出没完没了的多样状况，所以得按照层次把类别区分开来进而区别对待，依据我所作的观察，总共存在着四种“官员不作为”现象 。
1、官员角色定位不明或错位而引发的“官员不作为”现象
身处当代中国的权力结构体系里，自上而下有着组织体系，还有以政府为核心的政权体系，鉴于所处地位不一样，方位也不同，所以其承担的角色跟功能天然就不一样。
例如，于地方层级而言，地方党委跟地方政府的关系属于决策与执行的那种关系，地方政府还是其组成部门的决策机关。并且基层各个党组织承担执行的角色，不再具备决策方面的功能。从纵向层面去看话，地方党委和地方政府既是各自上一级组织体系的执行的体系，同时又是下一级组织体系的决策体系，分别都兼具执行以及决策的角色与功能。在党组织体系当中，各级常委会承担着决策这种角色与功能；于政府组织体系里面，身为行政首长的政府负责人承担着最终的决策角色。依从《中华人民共和国公务员法》所给出的规定，身为担任领导职务的公务员，其肩负着那种具备决策性质的角色以及功能，而任职非领导职务的公务员，其承担着有着执行特性的角色以及功能。
因而，剖析“官员不作为”情形，务必要明晰主要负责决策的组织与官员，和主要负责执行的组织与官员，在角色以及功能方面存在的差异，要分清因履行职责程度优劣所引发的责任程度的轻重不同之处，避免因角色定位不清楚以及出现错位，进而出现“乱打板子”的状况，或者在追究责任时出现找不到责任主体等情况的出现。
2、程序、流程与规则不透明而引发的“官员不作为”现象
现代政府的运作形态包含行政服务、运作项目以及管制政策这三大类别，行政服务、运作项目、行政审批、管制政策，都得遵循一定的管理程序以及运作流程，实行相应的时效性规定与透明性规定，在实际工作之中，由于程序、流程与规则并不透明，缺少刚性约束，并且因资源有限，那些选择性较强、运作空间较大、自由裁量权较高的项目，容易致使“吃拿卡要”式“乱作为”那般的消极腐败现象经常发生。现如今，由于“八项规定”、“六项禁令”这类高压式的反腐举措，致使部分官员的“乱作为”行径有了一定程度的收敛，然而，这并不意味着能够成为“官员不作为”的托词，更要防范利用程序、流程以及规则缺乏透明度，去变相地为“不作为”预先设定“挡箭牌”以及“遮风板”。
3、工作饱和度测评与绩效评价失当而引发的“官员不作为”现象
长期以来，针对公务员岗位职责，虽强调要有科学的职能分解，要有职位说明，要有职责评价，且要做好“三定”工作，也就是定职能、定机构、定编制，然而，因缺少对工作饱和度的科学测评，又缺少标准化与流程化管理，致使大量官员整日看似很忙碌，实则在做“无用功”，甚至借忙碌的“无用功”来推诿应履行的职责以及该做的工作。
再一方面，针对普通公务员的五项绩效考评标准，也就是德、能、勤、绩、廉，于实践当中，要么借助软性的评价标准“德”去进行概括，要么凭借硬性的评价标准“能”来达成“一俊遮百丑”；针对于领导干部而言，大多是以片面的GDP增长率当作主要的考察以及提拔标准，这样一来就让工作岗位职责跟绩效测评产生失当的情况，没办法发挥出“真作为”的“指挥棒”所具备之引导与规约作用。甚至在实践里被一部分居心不良的人加以利用，通过采取跟上级领导“套近乎”的方式，以此来谋取个人最大的私利。
4、矫枉“乱作为”导致心理恐惧而引发的“官员不作为”现象
自从中央推出“八项规定”，自从中央推出“六项禁令”，自从中央采取高压式反腐做法以来，在官场之中，各种“乱作为”现象获得了极大的遏制，原本被扭曲的行政行为得以矫正，然而，对于怎样能够有效地激励公务员正常作为的机制与制度，并没有相应地建立起来，对于怎样能够有效地激励公务员有效作为的机制与制度，并没有相应地建立起来，对于怎样能够有效地激励公务员积极作为的机制与制度，并没有相应地建立起来，尤其是“对事不对人”的理性精神，远远没有建构起来。
在某些单位以及部分地区，针对那些显著跟公共利益、公共道德相互抵触的行为，缺少态度鲜明的批评处置，畏惧强硬；针对行事光明磊落、勇于担当，然而兴许因处事方式以及做事路子而存有各类“争议”的干部，不敢坦然面对质疑，进行应做的澄清、表彰和提拔，乃至致使“干得好坏都一样”“上边没靠山，累死也没用”这般违背常识、反绩效、违反公平的想法席卷官场，其直接导致的结果是公务员获得一种心理暗示，做得事情越多，就越有出错甚至出事的可能性，越容易被居心不良的人利用了。这样的话，还不如采取明哲保身的举措，将不出事当作至高原则。各地逐渐加大对“官员不作为”问责力度的时节，对于原有的基于特定情况设定的像“维稳”等“一票否决制”的评价压力，要是缺少与时俱进的有效清理，就可能致使部分领导干部与公务员心存余悸，不敢“冒尖出头”，奉行“不出事逻辑”之上。
治理“官员不作为”现象的基本原则
将对党和国家事业“第一忠诚”的根本原则确立下来，以精神饱满的状态，为党和国家事业无私且勤奋地去工作，维持对党和国家事业的“第一忠诚”地位，这是各级党员领导干部以及公务员必须树立的根本价值观。
对于坚持主要领导干部所发挥的示范引领作用而言，最关键的就是基本准则。领导干部表现得怎么样，公务员是否会跟随，群众会不会相信，其关键之处就在于身为“领头人”的那部分“关键少数”即主要领导干部所具备的示范引领作用。
重新构建普通公务员日常的职业化伦理规范，实施精细化管理的前提在于，要在专业化机构当中聘用专业化人员，于专业化管理领域之内彰显专业主义精神。并且要高质量满负荷规范化地工作，进而完全重新构建普通公务员的职业化伦理规范，使之复归日常状态 。
努力展开公共管理体系建设工作，全力推进公共预算体系建设工作，全面开展公共评价体系建设工作，也就是推进“三位一体”建设工作。若要在取得官员“敢作为”方面收获突破性进展，并且在取得官员“有效作为”方面获得突破性进展，那就一定要改变仅仅限定于行政服务水平提高的公共评价体系建设，从而综合推动以民主法治作为导向的公共管理体系建设工作，由此综合推动以廉洁惠民作为导向的公共预算体系建设工作，进而综合推动以绩效公正作为导向的公共评价体系建设工作，也就是推进“三位一体”建设工作。
推进用人方面、花钱方面、办事方面的有机联动，改变用人和办事之间、花钱和办事之间、用人和花钱之间“两两脱节”的状况，推动用工钱来办事的有机联动以及一体化建设。
治理“官员不作为”现象的有效对策
考虑到“官员不作为”存在不一样的成因，以及有着不同的表现，所以需要采用诸多对策，根据具体情况来采取措施，致力于从根本上解决问题。
首先，以权力清单做基础，以责任制建构作导向，按照组织与官员所承担的角色存在差异，促使决策权跟执行权适度分离，分别构建决策失误追究制以及执行不力问责制。围绕“组织与官员该做何事”“怎样去做”“做不好会如何”这三大问题，在评估与清理“政府应做什么”的基础之上，推动决策权与执行权适度分离，将权力清单与责任清单建设有机统一起来；与此同时，加大对各类组织的问责力度，适时推动民主集中制朝着民主集中负责制进行转型。
其次，制定流程明确、详细、透明且可执行的服务流程，制订项目运行绩效图，任何一项服务与项目，都得有清晰的服务流程以及完成期限明确的目标及依据，有足够的人手及资源，有用于显示绩效的评估标准，各政府部门必须精准地确定需要完成的工作并测定工作饱和度，设定工作完成时限，建立工作质量标准，将其写进绩效工作说明书里，设计各类项目运行指南以使项目信息公开，提供各类项目，运行的规范要求和绩效评估标准。
与此同时，着重大力强化团队以及领导人执行力方面的建设，进而推动机关单位行政文化生态实施再造这样一项工作。对于适用委任制和聘任制的公务员而言，要在日常公务活动里，依照法律法规的要求，削减自由裁量权的空间，履行“服从”以及“执行”的义务，发挥专业主义精神，高质量地去完成本职工作；对于适用选任制的领导干部来讲，除了强调主动变革与适时创新的战略引领以及统筹规划作用之外，能够依据执行力建设的内在要求，开展在特定范围内允许提名与挑选党政搭档、主要副手以及重要规划与执行部门负责人的试点工作，并且赋予对专业技术性强的部门负责人的特定提名与组阁权利。
在这同一时间，旗帜鲜明地对那些在民主法治框架范围之内敢有所作为的干部给予积极的评价，并且进行提拔重用，而对于消极无为、只是混日子的干部依照法律法规进行处置；依据社会经济发展的水平适时地去调整公务员工资福利的水平，然后为官员队伍创设出一种“心有所系”以及“心有所安”的那种行政文化生态环境。
最后，要加快在政府项目运作、公共服务提供这般领域的公私伙伴关系的构建历程，以民众之时需求是作为导向，以最终达成效之结果当作依据，去鼓励各类市场组织、社会组织、公民踊跃积极参与到政府项目之运作事宜里头、公共服务的生产活动之中，进而建构公共服务的提供所对应的公私伙伴关系，全力全面推进涉及政府职能、政府角色、政府治理相应方式与政府行政体制的深处全面转型。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）
