国外公共服务绩效评价的研究发现及对我国的启示
刘淑妍 王欢明
西方发达国家之中，政府公共管理里的绩效评价，是一项相对成熟的制度，它最早起始于20世纪初的美国效率政府阶段，自从70年代的“新公共管理”运动之后，它渐渐发展成了一种全新的政府治理办法。自改革开放之后起，我国政府的绩效评价，是在「新公共管理」理论的影响作用下展开的，其目的在于解决政府公共管理面临的效率问题、服务质量问题以及公众满意度问题，虽当前尚不完备，然而却已然成为公共管理界的热点问题，吸引了众多学者针对其予以研究，还成立了诸如全国绩效评估研究会、北京大学政府绩效评估中心等专门机构。这些研究将我国地方政府绩效评价的理论与教训予以了良好的总结跟归纳，丰富并拓展了政府绩效评价的理论视野，促进且推动了政府管理创新。
瞻望国内相关研究情况，能够发觉，现有的目标指向主要聚焦于对政府整体性绩效予以评价。伴随我国经济社会不断发展，建设服务型政府已然成为不同层级政府的共同追寻，对公共服务的绩效评价已然成为各级政府绩效评价所留意的热点问题，鉴于此政府绩效评价正渐渐朝着以公共服务为主要内容的方向发生转变，这也就表明了在政府绩效评价进程中，要把评价重心置于公共服务的质量以及效果之上。
从国内外有关公共服务绩效评价的现有文献去看，集中在价值理念、评价方法、评价指标这三个层面，主要呈现出这样的情况：公共服务绩效评价的价值理念，从一开始追求公共服务的过程以及效率，转变为以公民和结果作为导向；绩效评价的方法，由起初单纯衡量成本和效率，发展到关注测量效益、公众参与、公平等体现公民满意度内涵的综合评估方法；评价指标，由侧重于过程类指标，演变成兼顾过程和结果类指标。本文着重对国外公共服务绩效评价里价值取向方面的研究，进行系统梳理与评价，还着重对国外公共服务绩效评价中评价方法方面的研究，予以系统梳理和评价，并且着重对国外公共服务绩效评价中评价指标方面的研究，展开系统梳理以及评价，基于此，提出契合我国实际情况的公共服务绩效评价理论模型构建的切实建议。
一、公共服务绩效评价的价值理念变革
国外在理论研究方面，以及实践经验方面，均表明，公共服务价值理念，原本是注重效率的，追求投入产出比的最大化，而现在正逐步朝着注重结果，以及顾客满意度的方向发展。
（一）以效率为价值取向的绩效评价体系的形成
自20世纪早期时候，现代政府出现了扩张情形，此后，提高公共服务效率的观念开始广泛流传，公共选择理论特别着重强调的一点在于，公共组织存在天生的低效率状况，其根源是由传统公共行政所带来的公共官员权力垄断。从伍德罗·威尔逊（Wilson, 1887）起始，怎样凭借更少投入达成更多事务成为政府关切目标，也就是须提升政府运作效率，这要求政府公共服务供给如同企业那般运作，以便最充分地运用行政人员与资源，具有典型意义的，是哈林顿·埃默森（Harrington Emerson）于1913年提出的适用于政府和企业管理的12条效率原则，还有克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙（Clarence Reid& Herbert A. Simon）在1938年的经典著作《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》，借此拉开了公共服务效率评价的序幕。直至20世纪40年代起，一直到70年代，处于传统公共行政迎来鼎盛的阶段，对于政府以及公共服务所进行的效率评价，那时得到了进一步的强化。行政学家布卡特（Bouckaert, 2010）把这一段称作「效率政府」时期，像美国在这期间开展了几次大规模行政改革，涵盖1947—1955年两届胡弗委员会提出的绩效预算模式改革，开启了政府服务绩效预算的新时代，基于此，美国政府在60年代至80年代提出的计划、规划和预算制度、目标管理和零基预算，目的在于借着预算控制政府支出以及提升公共服务生产率。
（二）以结果和公民为价值取向的绩效评价体系的发展
从20世纪70年代西方国家开展「新公共管理」运动起，因政府再造，致使政府在过程或规则控制时效率低下且决策刻板缺乏人情味的状况得以改变，内部管理的非规制化促使政府从过程与规则控制转变为结果控制，让政府人员对结果与服务质量担责，而非仅仅追求效率提升。巴达斯（Bardach, 2011）觉得「新公共管理」最为核心的观点是为结果进行管理，其中最重要的结果之一便是让顾客满意。1999 年哈丁（Harty）觉得公共服务绩效评价不光得测量其有怎样效率，还得对其出现的结果加以评估，公共服务绩效评价从仅仅单纯的效率评价迈向了针对经济（Economy）、效率（Efficiency）以及效果（Effectiveness）的综合评价，也就是称作 3E 准则。在 20 世纪 80 年代的时候，因全面质量管理（TQM）于公共部门里的运用，以及公民责任运动的向前推进，致使公共服务绩效评价体系完全转变成为以结果加之公民取向。全面质量管理，是源自私人部门的管理举措，它要求对生产力指标进行整合，还要整合战略计划、评估以及结果沟通，其关注的乃是政府公共服务的改进和测量，强调对服务产出或者服务质量展开评价。
然而，公民满意度指标曾有一度被学者们质疑，缘由在于公众满意度或许会受到非服务性特征因素的作用，像种族、年龄这类，而且公众针对满意度问题的回应无法真正体现服务的绩效。可是这种质疑被诸多学者反驳了，布鲁德尼（Brudney et al.，1982）觉得民意调查是公众去表达意愿以及政府去知晓公众对公共服务需求的关键途径，对于公共服务绩效进行综合评价是相当必要的。步入90年代之后，伴随顾客满意度测量技术的进展、成熟以及运用，借由对公民满意度的测量去提升公共服务绩效的研究与实践，成了主要的潮流之一。
绩效评价是针对公共服务的，它以结果和公民取向为依据，其关注点正发生转变，从传统过程、效率以及遵守规则内容，转向公民期望的结果，这一重大变化受到西方各国的普遍认同，在国外政府的实践里，也开始把公众满意度当作衡量公共服务质量的重要指标。1993年，美国通过了《政府绩效与结果法案》，将以立法形式呈现的结果导向的绩效评价提升到了制度层面。此后，又颁布了第12826号行政命令，称之为「设置顾客服务标准」，此行政命令要求所有直接向公众提供服务的联邦机构识别顾客，弄清楚顾客的需求，还要公布服务标准来对自身提供的服务加以测量。这一行政命令清晰地明确了政府公共服务的顾客导向以及结果导向。在英国，于 1998 年开始施行的《公共服务协议》制度里，着重突显公共服务的目标、成本效率、服务产出这几方面，还有服务质量以及公平这一内容，且追求公共资金得以实现最佳使用价值，保证 3E 评价准则能够获得有效的贯彻。2001 年发布的《地方政府白皮书：强势地方领导力——高品质公共服务》，明确强调为公共服务质量以及结果，给予供给。
二、公共服务绩效评价方法重视效率与服务的结合
关于上述公共服务绩效评价的这两种理念，由此而形成的主要评价方法大体上也被划分成了两类，其一呢是对公共服务效率进行测算，其目标是去计算具备多投入、多产出特性状况下的成本效益。当中，投入产出比是用以衡量公共服务效率的典型特征；其二是对公众满意度加以衡量，运用问卷调查、结构方程以及多元回归等之类的方法，能够清晰地剖析影响公共服务满意度高低的各种因素。前者是归属于在客观数据基础之上的测量，后者是归属于在主观感知基础之上的测量。
（一）衡量公共服务效率的方法
通常来讲，衡量公共服务效率，是需要去估计成本以及产出的。要衡量公共服务有没有效率的话，起码得有两个研究对象用来比较。要是前一个研究对象的公共服务收益超出成本的差额比后一个研究对象大，那就认为前者的公共服务支出更有效率。上述这种简单的成本效益比较挺容易理解，对商业部门说来，这是较为简单的核算方式，然而对公共服务而言，常常很难统计其收益，因为收益涵盖经济、社会和环境等等多方面。就成本来讲，要对它作出统计并非易事，这里面涵盖了人力，资金，技术投入等方面。由此可知，衡量公共服务效率呈现出一种多投入多产出的形态。
因此，有鉴于公共服务投入产出呈现出的上述特性，国外的科研人员一般会采用数据包络分析（Data Envelopment Analysis，简称为 DEA）。DEA 方法创立于 20 世纪 80 年代，众多的研究者将其用作计算政府效率、公共服务效率的方式，这是由于 DEA 是计算多投入多产出极为适配的方法。一份来自欧洲中央银行的报告，运用了DEA方法，去分析欧盟成员国公共部门服务的相对效率；萨姆（Sampaio et al.，2008）也采用了DEA方法，针对欧洲和巴西一些城市的公共交通服务，开展效率分析。这些研究存在的共同之处在于，借助DEA方法，对不同的公共服务实施横向比较。也存在一些研究，针对同一公共服务展开纵向比较，比如说，欧德克（Odeck, 2008）就挪威城市公共交通服务，在合并前后所提供的情形，予以对比分析，还借助 DEA ，以此运算这些服务的 Malmquist 生产率指数。此外，有一些学者运用了自由处置包「非参数方法」，这是以 FDH 做为简称的方法来进行分析，此方法是 DEA 算法的一个特例，像科尔等人在 2007 年采用 FDH 和 DEA 两种方法相结合去评价政府服务的绩效，卫特等人在 2011 年使用 FDH 方法来测算公共产品供给效率的问题。存在着另外一些学者，他们运用随机前沿分析，也就是那种被简称为SFA的「参数方法」，去对于公共服务效率展开测量，就像罗伊等人在二零零七年论证公共交通服务的效率之际，运用SFA这个方法来进行衡量。
可见，在针对公共服务的相对效率进行计算时，采用DEA、FDH、SFA等计算公共服务效率的方法，能够利用公开的统计数据得出定量化结果，结论可信度较大，其缺点在于，计算结果仅仅是公共服务的效率，而未体现公共服务的公平性、回应性以及满意度等主观指标，无法完全反映公共服务绩效状况。
（二）衡量公共服务满意度的方法
斯蒂帕克（Stipak, 1979a; 1979b）针对公共管理实践里公众主观评价问题给出了一些建议，其主张运用多元回归方法，如此能看出相关变量对公共服务评价的相关度，调查者要针对服务具体维度向服务使用者采集绩效信息，而非笼统地向他们调查对某项服务的总体满意度，这般才可以获得更全面且有价值的信息。在20世纪90年代发展起来的顾客满意度模型里，这样的建议得到了充分体现，因为顾客满意度模型的运用，各个国家和地区都极为重视公共服务的顾客满意度评价，进而出现了大量的公共服务满意度评价模型 ，1989年，瑞典成为首个拥有评价公共服务绩效指数的国家（SCSB） ，之后被美国采用并改进，形成美国顾客满意度指数（ACSI） ，在这两个成功模型应用的基础上，又形成了欧洲顾客满意度指数（ECSI）。
呈现在图 1 的瑞典顾客满意度指数模型也就是 SCSB，其中顾客期望、感知表现作为顾客满意度的前因变量，而顾客抱怨、顾客忠诚属于结果变量。顾客满意度指数源自于顾客对公共服务的感知以及期望，对服务的感知是从对服务的亲身经历还有体验得来的，对服务的期望可是源于享受服务以前外界信息的影响，并是针对服务提供者日后能提升绩效的预期，所以，顾客满意度会伴随服务感知以及期望的增加而提升的。顾客满意度得以提升，这对顾客针对服务的态度产生着影响，满意度处于较高水平时，进而是顾客会减少抱怨，最终达成提高顾客对服务忠诚度的结果。
